李天顺：以公益普惠的学前教育奠基未来

时间: 2011-6-9 作者: 李天顺副司长 单位:教育部基础教育二司 来源:教育部

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　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出到2020年基本普及学前教育的战略目标，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》制定了促进学前教育改革与发展的政策体系。坚持公益普惠的基本原则，构建学前教育公共服务体系，是当前促进教育事业科学发展的重要战略任务。

　　目的：构筑国家财富

　　《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》深刻阐述了学前教育的性质和定位，明确指出：学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。2010年9月，在莫斯科召开的首届联合国教科文组织世界幼儿保育和教育大会将大会的主题确定为“构筑国家财富”，充分反映出国际社会对发展学前教育所形成的共识。

　　珍视幼儿时期的独特价值，为了孩子的终身发展。现代心理学、教育学、脑科学等多学科的交叉研究不断揭示和深化人类对幼儿时期独特价值的认识，逐渐形成这样一个共识：婴幼儿阶段是人一生中可塑性最强的时期，大脑形态、结构和机能快速发展，既非常关键又非常脆弱，完全不可复制，在发展阶段中具有不可补偿性。幼儿时期所接受教育的机会多少和质量优劣，对其社会性、情感、语言、基本认知技能以及身体和动作发展等各方面所产生的深刻而长远的影响和所设定的轨迹，会持续发挥潜移默化的作用并贯穿于一生的发展，在人生构架中具有基础性。在人一生所接受的各级各类教育中，只有学前教育是必须在特定时期实施和完成的，烙印最深刻，影响最长远。对于个体而言，学前教育是终身教育的起点，是为幼儿一生的成长奠基。对于家庭和社会而言，对学龄前儿童进行科学的学前教育，是为其一生的发展进行“战略投资”。

　　保障和改善民生，为了千家万户的幸福。长期以来，学前教育沿着“让孩子更好地受教育”和“让家长更放心地工作”这两条线发展，其教育属性和服务属性被广泛认知。随着我国义务教育的普及和全社会教育意识的普遍觉醒，家长让孩子接受良好学前教育的要求持续增长，天平越来越向学前教育的教育属性倾斜。世纪之交，我国独生子女的子女普遍进入学龄前期，孩子对学前教育的需求和对成长同伴的需求交织，规范的幼儿园教育备受家长青睐。因而，5000万适龄孩子的入园问题成了几代人关注的重点，影响到数千万家庭和数以亿计人群的幸福指数，“入园难”演变成一种社会焦虑，公益普惠的学前教育成为全社会的普遍期待。今天的学前教育，也就不再是一个单纯的教育问题，同时演变成一个与千家万户切身利益密切相关的民生问题。在目前实施的学前教育三年行动计划中，各级政府普遍确定了一批学前教育发展项目，并将其列入民生工程加以推进和保障，就是站在建设社会主义和谐社会的战略高度做出的重要决策。

　　补短板，强基础，为了祖国和民族的未来。学前教育是基础教育的基础，对于巩固和提高义务教育质量，全面提升国民素质，缩小城乡差距，促进教育公平和社会公平具有重要意义。哈佛大学儿童发展研究中心主任、美国国家研究院脑科学与儿童发展研究委员会主席杰克•肖可夫（Jack Shonkoff）在莫斯科世界幼儿保育和教育大会上强调：“儿童的早期发展状况会影响到一个国家未来劳动者的素质和效率、国民的生活质量以及社会的公平、稳定与发展。投资早期教育就是投资于国家的未来。”但由于多方面原因，我国学前教育依然是各级各类教育中的短板，发展状况与国家社会、经济和教育发展的需要很不适应，依然落后于世界经济发展水平相当的国家和地区，在世界九个人口大国中也位于巴西、墨西哥、巴基斯坦之后。坚持公益普惠的基本方向，大力发展学前教育，把短板加长，把基础夯实，是我们2020年基本建成学习型社会、基本实现教育现代化的重要内容，是奠基未来国力和综合竞争力、建设人力资源强国的关键一环，也是着眼国家和民族的未来、构筑国家财富的重要举措。

　　重点：落实政府责任

　　学前教育的基本属性和学前教育资源的特殊性，决定了不可能通过自由市场竞争实现资源配置的优化并服务于社会大众。普惠性学前教育是社会的基本公共服务，政府必然是资源配置的主导者、资源的主要提供者和普遍惠及广大人民群众的基本保障者。明确和落实政府责任，是促进学前教育事业健康、可持续发展的关键保障。

　　规划的责任。制定和实施学前教育改革与发展规划是政府最基本的责任。首先，要把学前教育纳入整个经济和社会发展规划，在顶层设计上确保科学发展。同时，要科学确定学前教育改革与发展的基本原则和指导思想，从国家发展和整个教育发展的战略高度科学落实目标任务和主要措施，在厘清政府与市场边界的基础上，准确定位各级政府所扮演的角色与承担的基本责任，建立和完善体制机制，制定路线图与时间表，解决好体系构建、网点布局、资源提供及可持续发展等方面的重大问题，努力满足人民群众对学前教育的基本需求。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中，将学前教育作为教育事业发展的八大任务之一，专列一章进行重点部署，并制定学前教育的分领域规划具体落实，充分体现了党和政府对学前教育的高度重视，是国家级规划中落实政府责任的典型范例。

　　投入的责任。加大投入力度支持学前教育的发展，分担普惠性学前教育的主要成本，是政府发展学前教育最重要的责任。我国《教育法》明确规定了非义务教育“以政府投入为主”的基本投入体制。学前教育作为一项重要的国民教育事业和其“公益普惠”的基本属性，决定了政府必然要承担起主要的投入责任。公共财政对普惠性学前教育“阳光普照”，惠及每一个受教育孩子和他们的家庭，是学前教育科学发展的重要保障。世界各国学前教育政策的比较研究证明，无论办园体制和管理体制如何变化，以政府财政投入为主发展学前教育是一个基本趋势并形成广泛的国际共识。资料显示，OECD（经济合作与发展组织）国家学前教育经费平均占GDP的0.5%，公共资金平均占学前教育总支出的80%，芬兰、法国、荷兰、英国等国家的公共支出已经超过了学前教育总支出的90%。

　　公平的责任。政府在发展学前教育中所承担的保障公平责任，突出表现在公益普惠的基本取向和构建学前教育公共服务体系的国家行动。一是从整体上努力扩大普惠性学前教育资源，将政府举办的公办园办成“广覆盖、保基本”的普惠性幼儿园，通过公共财政的支持提高部门办、集体办幼儿园面向大众提供公共服务的能力，通过政府扶持引导和支持民办园提供普惠性学前教育服务等，让广大适龄儿童公平享有接受基本的、有质量的学前教育的机会。二是让公共财政对学前教育的投入普遍惠及接受普惠性学前教育的儿童，让他们广泛分享公共投入的阳光雨露。三是大力发展农村学前教育，努力缩小城乡在接受学前教育机会和学前教育质量方面的差距。办好乡镇中心幼儿园、大村独立办园、小村联合办园，构建县、乡、村三级学前教育服务网络。因地制宜，通过灵活多样的形式为边远山区等人口分散地区、交通不便地区的儿童提供学前教育。四是建立和完善资助制度，对家庭经济困难的儿童、孤儿和残疾儿童减免保教费、补助伙食费，使他们不会因为经济原因失去接受学前教育的机会。五是采取有效措施，着力解决好留守儿童、进城务工人员随迁子女接受学前教育的问题，努力满足他们的特殊需要。

　　监管的责任。政府科学而有效的监管是学前教育健康发展的重要保障。一是要遵循幼儿教育规律制定幼儿园办园标准，严格执行幼儿园准入制度，完善和落实幼儿园年检制度，并实行动态监管。当前的一个重要而紧迫的任务是分类治理无证办园，通过全面排查，督促无证办园及时整改，尽快达标。对整改后仍未达到保障幼儿安全、健康等基本要求的，要依法予以取缔。二是要强化幼儿园安全管理。建立健全各项安全管理制度和安全责任制，各相关部门按职能分工建立全覆盖的幼儿园安全防护体系，幼儿园要切实把安全工作落实到每一个岗位和每一个环节，幼儿园所在街道、社区和村民委员会也要协助幼儿园加强治安防范。三是要建立幼儿园保教质量的评估和监管体系，提高教研体系的指导水平，加强学前教育专项督导，督促和引导幼儿园提高保教质量。

　　改革：破解四大难题

　　构建公益普惠的学前教育公共服务体系，事业发展的任务很重，改革的任务也很重。要针对办园体制、投入体制、管理体制、用人机制和工作机制中存在的政策障碍，加大改革与创新的力度，对长期困扰学前教育发展的突出问题和老百姓反映强烈的困难问题进行深入研究，拿出解决的办法和政策措施。通过改革增动力、出效率、添活力、促发展。

　　难题之一：解决“入园难”，资源从哪里来？“入园难”问题本质上是人民群众日益增长的入园需求和学前教育历史欠账较多、普惠资源严重短缺矛盾的突出表现，频频出现的生育高峰更使其雪上加霜。解决“入园难”的当务之急是根据当地经济社会发展的实际，科学预测适龄儿童的数量变化和流动趋势，统筹规划，合理布局，多措并举扩大普惠性学前教育资源，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育网络，让广大适龄儿童能够就近入园，接受有质量的学前教育。一是在学前教育资源短缺地区，新建、改扩建一批公办幼儿园；二是支持部门、集体办幼儿园发展，面向社会公众提供学前教育服务；三是充分利用农村中小学布局调整的富余资源和其他富余公共资源举办幼儿园；四是落实城镇小区配套建设幼儿园的各项政策，将其办成公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园；五是引导和扶持民办园提供普惠性服务。

　　难题之二；解决“入园贵”，钱从哪里来？“入园贵”问题本质上是缺乏有效的学前教育成本分担机制，主要由家长承担学前教育成本，超出其支付能力。普惠性学前教育最基本的成本分担机制是政府投入和家长缴费，解决“入园贵”的最基本途径也只能是加大政府投入，降低家长的分担比例。各级政府要按国务院要求将学前教育经费列入财政预算。为改变长期以来学前教育投入不足的局面，新增教育经费要向学前教育倾斜，财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中要占适当比例并在最近三年有明显提高。各地还要研究制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准并保障投入到位，建立学前教育资助制度等。当然，加强收费监管，制止超成本收费和乱收费，也是解决“入园贵”的重要举措。

　　难题之三：发展学前教育，教师从哪里来？实现2020年基本普及学前教育的目标，将会新增入园儿童1000多万，现在过高的幼儿园生师比也要求增加教师数量，合格教师从哪里来，就成了一个重要问题，而长期以来幼儿教师的身份地位、工资待遇等权益缺乏保障，加剧了这一问题的解决难度。一要下大决心完善学前教育师资培养体系，加大培养力度。办好中等幼儿师范学校和高等师范院校学前教育专业，建设一批幼儿师范专科学校，扩大学前教育专业招生规模，加强初中毕业起点五年制学前教育专科学历教师培养。二要扩大幼儿师资的来源，扩大定向培养、免费培养农村幼儿教师的规模，鼓励大中专毕业生通过培训获得幼儿教师资格从事学前教育，将中小学富余教师通过培训转岗到学前教育队伍。三要努力加大幼儿教师职业吸引力，这是加强幼儿教师队伍建设的关键所在。通过核定公办幼儿园教师编制、提高幼儿园教师待遇和保障水平等多种措施，吸引和鼓励优秀人才从事学前教育，让他们能够“堂堂正正做老师，心情舒畅干工作”。

　　难题之四：提高保教质量，“小学化”如何纠正？学前教育的普及，对遵循学前教育规律、不断提高保教质量提出了更高的要求。而现在较为普遍的“小学化”、“成人化”的现象，成为幼儿园保教质量的致命杀手。解决这一问题的根本办法，一是要加强幼儿园教师的培训，提高他们的素质和能力。二是要加强对幼儿园保教工作的指导。教育部将颁布幼儿学习与发展指南，建立幼儿园教师指导用书审定制度。各级教研部门要加强对幼儿园保育和教育工作的指导，引导幼儿园遵循幼儿身心发展规律，配好适合孩子需要的玩具、教具和幼儿图书，为儿童创设丰富的教育环境，以游戏为基本活动，保教结合，寓教于乐。三要加强舆论宣传，普及科学的学前教育知识，幼儿园、社会和家长相互配合，共同抵制和纠正“小学化”、“成人化”倾向。

　　展望：为了“明天”